公路工程因建设周期长且涉及政府决策因素多，建设过程中发生“政策调整”的情况很常见。当遇国家政策调整时，受影响的合同方很可能提出变更、终止履行合同或调整合同价款的请求。此时，该如何判断当事人的请求是否成立呢？以下本文根据现行法律规定，结合相关司法案例就“政策调整”引发的公路工程合同纠纷相关法律问题进行了分析。

实务中，“政策调整”内容多样，可能涉及项目可行性、建材价格、劳动力成本、税收、环保等多方面，体现在公路工程合同的条款内容也可能多样。以现行《公路工程标准施工招标文件（2018年版）》为例，该文件在公路工程专用合同条款第16条规定了物价波动引起的价格调整的两种处理方式：

第一种是予以调整。

即规定“除项目专用合同条款另有约定外，因物价波动引起的价格调整应按项目专用合同条款数据表的规定，按照第16.1.1项或第16.1.2项约定的原则处理。”

第二种是不予调整。

即规定“在合同执行期间（包括工期拖延期间）由于人工、材料和设备价格的上涨 而引起工程施工成本增加的风险由承包人自行承担，合同价格不会因此而调整。”

实践中，因政策调整内容多样，当事人在公路工程合同中往往不会直接约定各类政策调整情形下如何处理合同是否继续履行及合同价款是否调整，而是仅就某些常易产生纠纷的事项，例如物价波动，约定相应处理方式。同时，不同当事人约定也不尽一致。实践中，通过合同约定判断“政策调整”对合同履行的影响，需要结合具体合同条款内容进行分析。

公路工程合同履行过程中发生的“政策调整”，在法律适用层面通常涉及对其定性的认定，主要分为三类：

第一类为对该“政策调整”是否属于情势变更的认定。根据《民法典》第五百三十三条第一款的规定，情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。例如，合同履行过程中，因国家发布某政策导致钢材价格突涨1倍。

第二类为对该“政策调整”是否属于不可抗力的认定。根据《民法典》第一百八十条第二款的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。例如，采用PPP模式建设的某公路工程，合同履行过程中突然被叫停，导致该工程项目无法继续进行。

第三类为除前述第一类和第二类以外的情形，即该“政策调整”于涉案公路工程合同而言，既不属于情势变更，也不属于不可抗力。典型的如某政策调整发生于涉案公路工程招标及签约之前，此情形下该“政策调整”对涉案公路工程合同当事人而言，并非属于在订立合同时无法预见的事项，于合同履行并无影响。

实务中，若一方以“政策调整”为由要求终止或变更合同，即会涉及对该“政策调整”属于以上何种类型的争论。虽然我国现行《民法典》对情势变更、不可抗力进行了相应规定，但是由于规定过于原则，且对词语本身的解读因人而异，司法裁判者的观点也不尽一致，由此导致“政策调整”在法律适用层面的定性处于因案而异的状态。

“政策调整”对公路工程合同履行的影响，除与该政策调整范围、内容、时间等有关外，与合同约定和法律规定也有着紧密关联。具体分析某“政策调整”对公路工程合同履行的影响时，需结合多方面因素综合认定。实践中，较难认定的是以下情形：

通常而言，当合同明确约定了政策调整情形下的调价条件，合同当事人均应遵守该约定。不满足合同约定条件时，合同价格亦不应调整。这是因为合同既对政策调整情形下的调价条件做出约定，那么即排除了当事人在签约时对此种情形无法预见的可能性，当事人便不能以情势变更为由主张调整合同价格。

中国某某集团有限公司与牙四公路新站至大安＊＊段工程建设指挥部、某县交通运输局建设工程施工合同纠纷案

【审理法院及案号】

黑龙江省肇源县人民法院 (2023)黑0622民初3280号

【案情简介】

【合同履行】

【当事人观点】

【裁判观点】

【评析】

以上案例中，双方对国家政策调整导致材料价格发生重大变化如何调整合同价格进行了明确约定。正因此，在合同履行过程中，遇到该情形时，应当按照合同约定执行。但是这里面也可能存在一定争议，即如果合同约定明显不合理，例如约定的调价条件过于苛刻，该如何处理？对此，笔者认为，除非认为约定不合理一方有证据证明该条款属于无效格式条款，否则应受该条款约束。众所周知，现行法律法规及政策环境下，公路工程建设项目通常要公开招标，而往往招标文件中已列出构成合同的主要条款内容，其中便包含合同价款及调整方式。招标人之所以如此规定，自有其自身考虑。如投标人认为招标文件中该类条款要求过于苛刻，可以选择不投标，而其一旦投标，便视为其同意接受相关条款约束。若投标人事后反悔，将有违诚实信用原则。

公路工程合同中没有约定政策调整时是否可以调整合同价款，并不代表当事人没有要求调整合同价款的权利。如前所述，“政策调整”对公路工程合同履行的影响，不仅与当事人合同约定有关，而且与法律规定相关。因此，即便当事人在公路工程合同中没有约定政策调整时是否可以调整合同价款，当满足情势变更情形时，当事人根据法律规定仍有权要求调整合同价款。

**市雄姿市政工程有限公司、钱某某建设工程施工合同纠纷案

【审理法院及案号】

二审：安徽省高级人民法院 (2016)皖民终727号

再审：最高人民法院（2017）最高法民申4858号

【案情简介】

雄姿公司（甲方）与钱某某、张某某（乙方）所签《连城路土石方挖运协议书》约定：甲方根据乙方负责施工之上述工程最终与业主结算的工程量扣除甲方单独完工的工程量按本合同约定单价分别对乙方进行结算，结算单价为：挖、运、平（不分土、石或石渣）每立方为陆元伍角，机械打眼爆破每立方为叁元。运距超过1KM的部分，甲方根据最终与业主结算这部分价款的85%支付给乙方。

施工过程中，爆破材料价格上涨了1倍左右。

爆破部分的材料是否应调差？

【法院裁判观点】

【分析】

上述案例中，当事人就机械打眼爆破部分虽约定了固定结算价款，但是由于对政府政策变更导致材料价格变化是否调整合同价款没有约定，故当爆破材料价格因政府调控上浮1倍左右时，基于公平原则，法院对该价格进行了调整。由此也可看出，即便当事人在合同中对政策调整引起材料价格变化是否可以调差价的事宜没有约定，因法律对此类情形如何处理进行了明确约定，亦可能发生价格调整。由此可见，对此问题需兼顾合同约定和法律规定，综合分析认定。

当合同明确约定任何情形下均不调整合同价款时，合同当事人原则上均应遵守该约定，此亦符合当事人签约时对自身权利义务的预判。

***十三冶金****公司、**黄延*******公司建设工程施工合同纠纷案

【审理法院及案号】

再审：最高人民法院（2018）最高法民终380号

【案情简介】

黄延公司与十三冶金公司签订的《合同协议书》通用条款70.1约定，该合同执行期间不考虑人工、机械施工和材料价格的涨落因素，即在施工期间对合同价格不予调整。

工程施工过程中，因国家宏观政策调整造成的钢材价格上涨。且陕西省交通厅通知要求对于2003年5月底前签订施工合同的在建工程可依据合同工程单价和合同执行实际，参考招标时的市场价格与合同结算时的价格情况，可给施工企业予以适当补偿。

钢材价格是否应调差？

【法院裁判观点】

【分析】

以上案例中，二审法院首先对涉案政策调整是否属于情势变更进行了认定。从认定过程可以看出，主张适用情势变更原则一方需承担相应的举证责任。举证不能的，主张将无法获得法院支持。上述案例中，二审法院在认定涉案政策调整不属于情势变更后，依据当事人在合同中关于合同价格调整条款的约定，即双方在合同中已约定在施工期间对合同价格不予调整，由此对十三冶金公司突破合同约定要求对黄延公司承担材料涨价的损失的主张未支持。此意味着，在合同约定任何情形下均不调整合同价款时，原则上合同价不予调整，但是不妨碍发包人自愿补偿承包人。

公路工程合同履行过程中，因“政策调整”引发的纠纷不少。处理此类纠纷，首先看当事人在合同中对政策调整情形下是否调整合同价款等有无明确约定。如有约定，原则上按照当事人的约定执行；如没有约定，则依据法律规定处理。在法律适用层面，则需要准确判断该“政策调整”是否构成情势变更或不可抗力。实务中，某政策调整发生后，是否足以影响合同履行或造成继续履行合同显示公平，主张变更、解除合同或调价的一方需负担相应的举证责任。举证不能的，相应主张将得不到法院支持。正因此，无论作为公路工程合同何方当事人，均应注意在签约时完善合同相应约定，同时在履约过程中密切关注政策调整信息并及时跟踪该政策调整对合同履行造成的影响，如此方可妥善应对后续因“政策调整”产生的纠纷。