引言

在交通肇事案件处理中，公安机关交通管理部门常依据《道路交通安全法》第101条第1款，以检察院《不起诉决定书》或《检察建议书》为依据吊销机动车驾驶证。这一做法看似有章可循，却在法律适用层面存在显著争议：检察院的不起诉决定是否等同于“构成犯罪”？公安机关仅凭此类文书吊销驾驶证，是否符合《刑法》《刑事诉讼法》的基本原则？

本文围绕“犯罪”的认定标准、不起诉决定的法律效力等核心问题展开分析，探讨该类吊销行为的合法性边界，为当事人维权与执法规范化提供思路。

一、“构成犯罪”的法定内涵与认定标准

《道路交通安全法》第101条第1款明确将“构成犯罪”作为吊销驾驶证的前提，而“犯罪”的认定绝非行政机关自行判断的范畴，必须严格遵循刑法、刑事诉讼法的规定。实践中因驾驶机动车故意犯罪的，一般都会被人民法院判刑，争议不大。本文主要围绕过失犯罪中的交通肇事罪，作为讨论的对象。

（一）交通肇事罪的构成要件

交通肇事行为是否“构成犯罪”，需满足刑法第133条及相关司法解释规定的要件：

1.事故责任与损害后果的关联性

行为人需对事故负主要责任或全部责任（特殊情形下负同等责任，如造成3人以上死亡），且需满足“致人重伤、死亡”或“造成重大财产损失（无能力赔偿数额在30万元以上）”的损害后果。例如，若驾驶人仅负事故次要责任，即便造成人员死亡，也不构成交通肇事罪。

2.主观过错

行为人需存在违反道路交通安全法规的过失行为（如超速、酒驾、未礼让行人等），故意造成事故的则可能构成故意杀人罪或危害公共安全罪，而非交通肇事罪。

若不符合上述要件，公安机关不得以“构成犯罪”为由吊销驾驶证。

（二）事故责任认定的司法审查困境

交通事故认定书是交警部门划分责任的核心依据，但其本身并非“构成犯罪”的终局证明。实践中，当事人对认定书仅能申请一次复核，若复核维持原结论，法院是否应当对其合法性进行实质审查，存在明显分歧：

1.支持审查的观点

部分法院认为，认定书属于证据的一种，法院有权审查其真实性与合法性。例如，若有证据证明交警部门遗漏关键现场监控、鉴定程序违法，法院可否定认定书的效力，进而推翻基于此作出的“构成犯罪”认定。

2.尊重行政判断的观点

多数法院倾向于认可交警部门的专业权威性，仅在认定书存在明显错误（如责任划分与现场证据矛盾）时才予以纠正。

这种分歧可能导致风险：若法院未纠正错误的事故责任认定，可能使无责或次责方被错误归入“构成犯罪”范畴，进而被吊销驾驶证。

（三）不起诉决定与有罪认定的法律边界

公安机关常以检察院“相对不起诉”为由，主张“行为已构成犯罪，仅因情节轻微未起诉”，进而吊销驾驶证。但这一逻辑违背刑事诉讼法的基本原则：

1.刚性规定

刑事诉讼法第12条规定，“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”这意味着，只有法院的生效判决才能作为“构成犯罪”的唯一依据，检察院的不起诉决定不具备定罪效力。

2.相对不起诉的本质

相对不起诉是检察院认为“犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或免除刑罚”（如驾驶人积极赔偿、取得被害人谅解且未造成重大伤亡），但其前提是“行为符合犯罪构成要件”。然而，“符合犯罪构成要件”与“被法院认定有罪”并非同一概念——若案件进入审判程序，法院可能因证据不足或情节显著轻微宣告无罪。

因此，相对不起诉仅表明检察院的阶段性判断，不能直接作为“构成犯罪”的依据。公安机关以此吊销驾驶证，属于对法律条文的误读。

（四）检察建议书的证据属性探讨

实践中，公安交警部门将检察建议书作为处罚的证据使用，意思是检察机关让吊销的许可证件，以此来强调自身执法的合法性。其实，这是一种误解。

《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款规定，在作出不起诉决定的同时提出吊销机动车驾驶证的检察意见，并与不起诉决定书一同移交公安机关交通管理部门；公安机关交通管理部门在收到检察意见后，应当根据案件事实和证据，依法作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。检察机关只是建议，并且提醒交警部门“应当根据案件事实和证据”，依法吊销。

检察机关不是命令必须处罚，而且其本身也没有行政执法权，无法判断。交警部门简单以此为由进行处罚，明显放弃了自己的职责和职权，有渎职之嫌疑。

二、“犯罪”概念的解释权与执法边界

“犯罪”作为刑法核心概念，其解释权与认定权具有严格的法定归属，行政机关无权自行扩大适用范围。

（一）解释权的法定主体

根据我国法律体系，“犯罪”的解释与认定权归属于：

1.立法机关

全国人大及其常委会通过刑法条文及立法解释，明确犯罪构成要件（如“重大财产损失”的数额标准）。

2.司法机关

最高人民法院、最高人民法检察院通过司法解释细化犯罪认定标准，如交通肇事罪中“主要责任”的具体情形，各级人民法院通过审判活动，对具体行为是否构成犯罪作出终局认定。

公安机关作为行政机关，仅负责案件侦查与行政处罚，无权对“犯罪”概念作出解释或认定。

（二）扩张解释

刑事诉讼法第一百零一条的规定属于法律的范畴，其解释权仅归属于全国人民代表大会及其常务委员会。立法法第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释:（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的。

笔者认为，全国人民常委会并未就道路交通安全法第一百零一条进行解释，说明该条款不存在立法法第四十五条第二款第一项的情形，换言之，即应当按照文义进行解释。司法实践中，不论是检察院还是人民法院，如果突破文义解释的界限，对法律条款进行限缩和扩张解释，都应当是无效的。公安机关交警部门作为道路交通安全法的执法主体，应当严格基于立法本意进行解释，独立开展行政执法。

公安机关交警部门认为“相对不起诉隐含有罪认定”，实质是对“犯罪”概念的扩张解释，是无效的。

（三）犯罪记录

《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》第二条，本规定所称的犯罪记录，是指我国国家专门机关对犯罪人员的客观记载。除人民法院生效裁判文书确认有罪外，其他情况均应当视为无罪。

有关人员涉嫌犯罪，但人民法院尚未作出生效判决、裁定，或者人民检察院作出不起诉决定，或者办案单位撤销案件、撤回起诉、对其终止侦查的，属于无犯罪记录人员。

既然被不起诉决定的人“属于无犯罪记录人员”，那“构成犯罪”有从何谈起？犯罪是一项非常严重的罪行，刑法对此都持谦抑性态度，为何执行中却违背这一原则呢？

三、“依法追究刑事责任”的范围界定

道路交通安全法第101条将“依法追究刑事责任”作为吊销驾驶证的伴随条件，公安机关常以此为由主张“不起诉也属于追究刑事责任的范畴”，这一解读存在明显逻辑漏洞。

（一）“追究刑事责任”的核心是审判程序

“追究刑事责任”的完整流程包括立案侦查、审查起诉、审判与执行，其核心在于法院通过审判确定行为人有罪并判处刑罚（包括实刑、缓刑、免予刑事处罚等）。而不起诉决定意味着刑事程序在起诉阶段终止，行为人未被追究刑事责任：

1.相对不起诉的行为人无需承担刑罚，甚至可能在后续的刑事申诉中被认定为无罪；

2.存疑不起诉（证据不足不起诉）则直接表明“无法证明行为构成犯罪”，更不属于“追究刑事责任”。

若将不起诉纳入“追究刑事责任”范围，相当于将“未被定罪”与“已被定罪”混为一谈，违背立法本意。

（二）司法现状

（2023）豫03行终177号案，二审法院认为，检察院作出相对不起诉决定、检查意见的基础均是建立在犯罪嫌疑人已构成犯罪的基础之上，只是犯罪情节轻微或有其他法定情节，检察院认为无需提起公诉同样也能达到法律实施效果，而依法行使起诉裁量权作出对犯罪嫌疑人构罪而不予刑罚的一种法律评价，与刑事诉讼法第十二条“只有人民法院才有定罪权”之规定并不相悖。本案中，针对冯某琴交通肇事一案，洛阳高新技术产业开发区人民检察院出具的不起诉决定书、检察意见书均已认定冯某琴构成交通肇事，但因具有情节轻微、认罪认罚、自首、取得谅解等情节，从而作出“相对不起诉”。洛阳市交警支队根据《中华人民共和国道路交通安全法》、洛开检意〔2022〕××号检察意见书对冯某琴作出案涉行政处罚决定，并依法履行告知、送达等义务，并无不当。

(2020)鲁06行终233号案，二审法院认为，相对不起诉的前提是构成犯罪，而不是认定有罪，构成犯罪是一种客观存在的事物和现象，符合刑法所规定的犯罪的构成要件即构成犯罪；确定有罪则是法院经过依法审理，对被告人的行为构成犯罪的主观上的评价。……《道路交通安全法》第一百零一条中“构成犯罪”表述的是客观存在构成犯罪事实，并没有明确规定须经法院判决构成犯罪，所以理应也包含检察院认定构成犯罪、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形。因此，原告的交通肇事行为理应包含于《道路交通安全法》第一百零一条之规定中“构成犯罪”的含义。

（2024）鄂0804行初96号案等其他大量案件中，法院也持同样的观点。

可见，法院采信检察院和公安机关的做法，变相将不起诉决定作为有罪认定合法化，导致大量不应当被吊销驾驶证的主体合法权益被侵害，类似案例不断上演，已经队司法权威构成了妨碍。

（三）宣告有罪是唯一解释

笔者认为，依法追究刑事责任的前提是依法，结果当然包括给予刑事处罚，也包括免予刑事处罚。不过，既然是犯罪，应当坚持以法院最为唯一的认定主体，宣告有罪应当是道路交通安全法第一百零一条中“构成犯罪”的唯一解释。法院宣告有罪后，无论是否给予了刑事处罚，公安机关交警部门依法吊销驾驶证都是合法的。实践中大量将不予起诉决定作为有罪认定，是违背道路交通安全法和刑事诉讼法精神的，是违法的，应当予以纠正。

结语

吊销驾驶证涉及公民重大出行权益与职业发展，公安机关必须严守法律边界。根据刑法、刑事诉讼法的刚性规定，“构成犯罪”的唯一依据是法院生效判决，检察院的不起诉决定无论属于何种类型，都不能作为吊销驾驶证的合法前提。

当前，部分公安机关滥用不起诉决定扩大处罚范围，本质是对刑事与行政法律关系的混淆，其中也不乏有检察机关和人民法院的推波助澜。

烟火律师强烈呼吁，立法层面应尽快出台立法解释，明确道路交通安全法第一百零一条中“构成犯罪”的认定标准，防止立法本意被错误解读，使更多无辜者成为牺牲品。