自2024年12月1日《中华人民共和国两用物项出口管制条例》实施以来，我国海关持续加大对两用物项出口违规行为的查处力度。以上海海关为例，其2025年11月份公开的35起走私违规行政案件中，有17起与出口管制的两用物项相关。

根据笔者团队此前对部分海关公开的行政处罚决定书进行的数据分析来看，过去一年海关查处两用物项出口管制的违规案件在所有违规行政处罚案件中占比近10%，呈现明显的上升趋势，主要涉及稀土永磁体、磁钢、钛棒、石墨等材料，以及植保无人机、锂电池、镓锗外延片、离心泵等物项。

两用物项违规出口案件是《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》颁布实施以来的新增案件类型，在执法实践中，这类案件面临选择适用《出口管制法》或者《海关法》的相关法律条款处罚的问题，以及处罚幅度如何确定的问题，本文谨从相关公开案例及团队代理此类案件的经验出发，就违规出口两用物项行政处罚的法律适用与处罚幅度问题进行探究。

出口管制两用物项行政处罚的法律适用

我国两用物项出口管制的管理部门为商务部，根据《出口管制法》第四十条规定，“本法规定的出口管制违法行为，由国家出口管制管理部门进行处罚；法律、行政法规规定由海关处罚的，由其依照本法进行处罚。”

实践中，我国有形货物的进出口由海关监管，出口货物的发货人或者代理报关企业出口管制货物时，应当向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，并按照国家有关规定办理报关手续。因此，出口两用物项发生违规时，绝大多数由海关查发并进行处罚。

《中华人民共和国海关法》于1987年1月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，远早于《出口管制法》（2020年12月1日），两部法律属于同一效力层级，且均现行有效。《海关法》第24条第一款规定，“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定”，该法第86条第（三）款规定，“进出口货物、物品或者过境、转运、通运货物向海关申报不实的，可以处以罚款，有违法所得的，没收违法所得”。

同时《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》自2004年11月1日起施行，其中第14、15条等均有对于违规出口管制物项违规处罚的规定。此条例亦与《两用物项出口管制条例》属于同一效力层级，且均现行有效。

因此，在两用物项违规出口的行政处罚案件处理过程中，要探讨的第一个问题，就是处罚的法律依据是什么——适用《海关法》还是《出口管制法》？适用《海关行政处罚实施条例》还是《两用物项出口管制条例》？

目前，通常的认知是，根据“特别法优先于一般法”的原则，优先适用《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》的相关规定，但执法实践中，并不总是如此。以下仅举几例，以供研讨。

案例一

拱桥关缉违字〔2024〕14号《行政处罚决定书》中，当事人深圳市某半导体有限公司以一般贸易监管方式向港珠澳大桥海关申报出口的“3寸外延片”共2.25千克，商品编码为3818009090，申报价格为人民币84万元。经海关查验，上述“3寸外延片”的商品编码申报错误，应为3818009005。经检验，该“3寸外延片”属于出口管制货物“需申领两用物项和技术出口许可证。当事人申报不实影响国家许可证件管理，违反海关监管规定。依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第15条第(三)项及《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准(一)》(海关总署2023年第182号公告)第9条第(二)项、第12条第(二)项之规定，决定科处罚款人民币4.3万元。

本案中，海关将案件定性为“申报不实影响国家许可证件管理”，进而根据《海关行政处罚实施条例》进行处罚。

案例二

钦港关缉违字〔2025〕62号《行政处罚决定书》中，湖北某国际贸易有限公司于2025年4月17日向宜昌海关申报出口一票氮肥，申报名称为氮肥30-0-0，数量为500吨，运抵国为缅甸，申报时未提交《两用物项和技术出口许可证》。经钦州港海关取样送南宁海关技术中心检测，样品主要物相有氯化铵，经计核，该票货物价值为人民币70.320039万元。湖北某国际贸易有限公司出口货物品牌类型申报不实，影响海关统计准确性，出口国家限制出口货物向海关申报时未能提交《两用物项和技术出口许可证》，违反了《中华人民共和国海关法》第24条第一款的规定，构成违反海关监管规定的行为。最终，依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第14条第(一)款、《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准(一)》(海关总署公告2023年第182号)第9条第(二)项、第(三)项、第12条第(二)项之规定，决定对其科处罚款人民币3.52万元。

本案中，当事人存在多种违规行为，海关择一重者处罚，即“出口国家限制出口货物向海关申报时未能提交《两用物项和技术出口许可证》”，处罚依据是《海关行政处罚实施条例》第14条第(一)款，“违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的，进出口货物不予放行，处货物价值30%以下罚款“，而非《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》。

案例三

河口关缉违字〔2025〕45号《行政处罚决定书》中，当事人云南某进出口有限公司以一般贸易方式，将4台钛材反应釜由云南河口口岸申报出口至越南，申报总价375500元。经对照《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（商务部、海关总署公告2023年第66号），该项商品属于“无论是否带有搅拌器，总容积大于0.1立方米（100L）且小于20立方米（20000L）的反应罐、反应器，其直接与所处理或盛放的化学品接触的所有表面由以下材料制成”的出口管制物项，正确商品编码应为8479820010，申报时应向海关提交相关许可证件。该公司未按照国家政策规定办理两用物项和技术出口许可证，申报出口时也未交验许可证。

海关对当事人云南某进出口有限公司违反出口管制行为依据《中华人民共和国出口管制法》第19条第一款，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》第39条第（一）项之规定等进行处罚，罚款人民币11.265万元。同时，对其代理报关公司因工作疏忽致，将须办理两用物项技术出口许可证的商品错误地归类为无需办理许可证的商品税号报关出口的申报不实行为，根据《中华人民共和国海关法》第10条第（三）款、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第15条第（三）项、第17条等规定，处罚款人民币3万元。

本案中，海关对同一案件同一违法行为中的不同主体，选择适用了不同的法律依据进行处罚。

综合上述3个案例可见，虽目前大多数涉及违规出口两用物项的案件，均适用《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》相关条款作为执法依据，但仍存在不同海关、同一海关不同案件、甚至同一案件中不同主体适用法律依据不同的情况。值得注意的是，上述案例1、2均适用海关法相关规定，二者的相似之处在于，相关货物均未实际出口，系在申报环节被海关查发，办案海关可能据此认为此种情况不属于出口管制相关法律规定的“未经许可擅自出口两用物项“，因此选择适用海关法进行处罚。

违规出口两用物项的行政处罚罚款幅度

除了案件的法律适用存在不确定性以外，违规出口两用物项面临的行政处罚罚款金额或者幅度在目前的法律实践中，也并无一定之规，不同处罚依据的处罚力度相差可达10-20倍。

首先，根据出口管制相关法律规定，出口经营者未经许可擅自出口两用物项，超出出口许可证件载明的范围、条件和有效期出口两用物项，出口禁止出口的两用物项，以改造、拆分为部件或者组件等方式规避许可出口两用物项，存在改变两用物项的种类、出口目的国家和地区、最终用户、最终用途等情况的，要没收违法所得，违法经营额五十万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的，并处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格。具体执行中，并无明确裁量基准。

其次，如根据海关相关法律规定，违规出口两用物项，如向海关申报时不能提交许可证件的，处货物价值30%以下罚款；如申报不实影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款。《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准(一)》中，对从轻、减轻、正常和加重处罚的情形和幅度均有明确规定。

虽然大多数案件处罚依据适用的是《出口管制法》，但出口经营额5-10倍的罚款力度足以导致中小企业破产，且与“过罚相当”原则相冲突，因此，实践中多数案件会同时适用《行政处罚法》第32条的规定减轻处罚，多数案件的罚款金额在货值的5%-50%之间。

例如上述案例1、2中，罚款均为略高于货值的5%，一方面因为海关选择《海关行政处罚实施条例》为处罚依据，另一方面因为当事人在海关调查期间，主动提供材料、说明情况，配合海关查处违法行为，且认错认罚，主动缴纳足额担保，因此适用“从轻处罚”的规定，处5%-10%的罚款。

上述案例3中，虽适用《出口管制法》，但因为当事人在货物出口后应海关要求积极退运或者召回，主动消除或减轻违法行为危害后果，因此依法减轻行政处罚，最终罚款幅度为货值的30%。

当然，也有部分案件的处罚幅度超过货值1倍的情况，例如：

案例四

沪外港关缉违字〔2025〕466号《行政处罚决定书》中，当事人以一般贸易方式申报出口至新加坡一批货物，为逃避监管，夹藏了12箱共240瓶（500ml/瓶）二异丙胺，价值人民币6480元，应归入商品编号2921199020项下，出口需提交两用物项和技术出口许可证。另查，当事人在2023年1月至2025年1月期间，基于同一违法故意，连续有7次以不同经营单位名义申报出口货物至新加坡夹藏二异丙胺的行为，共计出口二异丙胺954瓶（500ml/瓶），实际价值人民币26812元，均未提交两用物项和技术出口许可证。案发后当事人未补出同类货物出口所需的两用物项和技术出口许可证，但能够积极配合海关调查并认错认罚。海关依据《行政处罚法》第5条第二款、第32条第五项、《中华人民共和国出口管制法》第34条第一项、《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》第58条第二款之规定，决定对当事人科处罚款人民币83000元，约为货值的2.5倍。

案例五

镇关缉查字〔2025】3号《行政处罚决定书》中，当事人向海关申报出口3票植保无人机共计17台，申报FOB总价354363.6元人民币，申报商品编码为8802200000、8806249090。当事人上述出口的无人机额定起飞重量47.75千克，具备自主飞行控制和导航系统，包含容量22升的气雾剂布撒系统，商品编码应为8806949010，出口时需要申领两用物项出口许可证。当事人之前在出口无人机过程中，货代公司人员曾告知其出口的无人机需要办理许可证，当事人仍决定以不需要两用物项出口许可证的8802200000、8806249090两项商品编码申报出口。当事人上述行为已违反《中华人民共和国出口管制法》第12条之规定，构成未经许可擅自出口管制物项行为。根据《中华人民共和国出口管制法》第34条第(一)项、《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准(一)》(海关总署公告(2023)182号)第9条第(二)项、第10条第(五)项之规定，决定对当事人科处罚款人民币50万元。

上述两个案例中，均存在当事人故意违规出口两用物项的情况，虽未按照走私案件办理，但均处以货值1倍以上的罚款，案例5达到了《出口管制法》规定的最低50万的处罚金额。

对于部分货值较低、违法情节显著轻微的案件，海关亦可能对当事人不予处罚。例如：

案例六

沪外港关缉不罚字〔2025〕45号《不予行政处罚决定书》中，当事人厦门某电子科技有限公司向海关申报出口至美国一般贸易项下货物一批，其中第10项申报为磁性杯垫25.8千克，申报价格FOB501.6美元，折合人民币3596.32元，申报商品编号8505119000。经查，上述货物实际为含0.19%铽的铽相关物项，根据《公布对部分中重稀土相关物项实施出口管制的决定》（商务部、海关总署公告2025年第18号），出口需提交两用物项和技术出口许可证。案发后当事人未补出同类货物出口所需的两用物项和技术出口许可证，但能够积极配合海关调查并认错认罚。依照《中华人民共和国出口管制法》第34条第一项、《中华人民共和国行政处罚法》第33条第一款之规定，决定对当事人不予行政处罚。

综合上述几个案例可以看出，海关执法实践中，对于处罚金额的决定相对理性，基本依照过罚相当的原则，极少真正适用违法经营额5-10倍的罚款。当事人如有配合调查、认错认罚、主动缴纳足额担保、主动消除或减轻违法行为危害后果等行为的，均可争取减轻、从轻处罚，但如果当事人存在故意违规、多次违规、严重过错等情况，则会处罚较重。

企业出口两用物项的合规建议

我国海关对两用物项出口的监管已进入常态化、严格化阶段，案件数量持续增长。企业在出口前务必准确识别商品是否属于管制物项，并依法申请出口许可证。尽管目前仍存在少量《海关法》与《出口管制法》的适用差异，但趋势是明确指向《出口管制法》作为处罚的主要依据，以强化出口管制制度的威慑力。《出口管制法》规定了严厉的罚则，但实践中大多适用减轻、从轻处罚。

因此，我们建议：

(一) 出口企业应加强内部合规体系建设，特别是对产品属性的准确归类和对出口管制清单的动态跟踪。在报关环节，确保单证齐全、申报准确，避免因“申报不实”而引发不必要的法律风险。

(二) 被海关调查面临处罚时，务必积极配合调查，认错认罚，主动交纳担保，及时采取补救措施，如积极办理删单退关手续等，以争取大幅减轻处罚。

(三) 加强内部合规自查，如通过自查发现问题，及时向海关主动披露，亦可作为法定从轻、减轻情节，降低企业面临的处罚金额。

综上所述，企业唯有筑牢合规防线，并在面临调查时采取正确的应对策略，才能有效管控法律风险。

作者：

林 倩，北京德和衡律师事务所高级权益合伙人

孙 怡，北京德和衡律师事务所高级权益合伙人、副总裁

来源：微信公众号“老林说法”