案例回放

某代理机构受采购人委托，就某项目组织公开招标。该项目招标文件的资格条件明确约定，合格投标人不得存在下列情形之一：“……（4）财产被接管或冻结的；（5）被责令停业的；（6）被列入‘信用中国’网站失信被执行人名单、重大税收违法案件当事人名单，以及中国政府采购网政府采购严重违法失信行为记录名单的。”招标公告发布后，潜在供应商H对招标文件提出质疑。其认为，将“财产被接管或冻结”直接列为资格否决条件的做法并不合理。核心理由在于，政府采购资格审查的核心要义是核验投标人是否具备履约能力，若招标文件未区分财产接管或冻结的具体金额、涉及范围，以及该情形对投标人正常经营的实际影响，仅以笼统条款直接否决投标人资格，既违背了“审查履约能力”的核心原则，还涉嫌“以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇”。代理机构收到质疑后，组织行业专家开展专项论证，最终采纳相关意见，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条的规定删除了该资格条件，重新启动招标采购程序。

案例分析

招标文件将“财产被冻结”直接列为投标无效情形，该条款设置是否具有合理性？

——笼统认定“财产冻结即无效投标”不合理。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条明确了供应商资格审查的核心原则——聚焦“商业信誉”“财务制度”“履约能力”等实质要件，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》亦强调，投标无效情形的设定需围绕“保障项目顺利履约”展开。财产冻结的情形复杂多样：小额诉讼保全、非核心账户临时冻结等情况，往往不会影响企业正常经营运转，更不会削弱其项目履约能力。若不分轻重直接否定投标资格，显然与“实质审查履约能力”的立法本意相悖，属于过度干预市场主体竞争的不合理限制。

实践中，财产冻结可能源于与企业经营能力无关的涉诉保全行为，与供应商是否存在违约失信、履约能力缺陷无必然关联。若招标文件将此“一刀切”列为无效投标情形，可能被竞争对手利用——通过恶意起诉并申请财产保全，冻结同行小额财产即可剥夺其投标资格，将严重扰乱政府采购的公平竞争环境，违背政府采购“公开、公平、公正”的基本准则。

多起司法案例均对“财产冻结即无效投标”的条款效力作出否定性评价。在某项目中，法院认定中标候选人被冻结财产占其净资产比例不足1%，未对履约能力造成实质影响，直接否决投标不符合立法本意；还有一起案件明确，财产冻结需达到与“被责令停业”“破产”相当的严重程度，才能作为无效投标的依据。这些裁判观点印证了“实质影响履约能力”是判定核心，单纯以财产冻结状态否定投标资格缺乏法律支撑。

投标有效性的核心判定因素

财产冻结并非投标无效的绝对事由，需结合招标文件约定、冻结对履约能力的实际影响，以及法律法规与司法实践综合判断。

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十三条，投标无效的前提是“不具备招标文件规定的资格要求”，但该资格要求不得违反法律法规的禁止性规定。若招标文件仅笼统表述“财产被接管或冻结即属无效投标”，未界定冻结的金额比例、影响范围等标准，该条款因涉嫌“不合理条件限制竞争”可能被认定为无效，评标委员会不得直接据此否决投标；若招标文件细化了判定标准，如“冻结财产占企业净资产比例达到X%及以上”“冻结核心经营账户导致无法支付项目款项”等，且标准围绕履约能力设定，则可作为评审依据。

财产冻结对履约能力的实质影响是判定投标有效性的核心指标，需区分两种情形。一是轻微冻结且不影响履约。若供应商仅部分非核心财产被冻结，其注册资本、净资产等财务实力足以覆盖项目需求，且正常经营、资金流转、设备技术保障等不受影响，应认定具备履约能力，投标有效。二是严重冻结且丧失履约基础。若供应商全部财产被冻结，或冻结涉及核心经营账户、专项项目资金、关键设备等，导致无法缴纳投标保证金、无法保障项目实施资金、缺乏履行合同必需的物质条件，则应认定投标无效。

政府采购货物和服务项目无明确法律将“财产冻结”列为禁止投标情形，工程类项目虽参照《工程建设项目施工招标投标办法》将其纳入资格审查范围，但司法实践普遍强调“关联性判断”——冻结行为与履约能力丧失之间应存在直接因果关系。此外，部分地区已优化招标文件范本，将禁止投标情形细化为“进入清算程序、破产或丧失履约能力”，弱化对单纯财产冻结的限制，这一趋势体现了“实质重于形式”的审查逻辑。

规范路径

为避免争议、保障采购活动合规高效，招标人应从条款设定、审查流程两方面完善制度设计。

一是细化财产冻结相关资格条款。招标文件若需对财产冻结情形作出限制，应明确界定无效投标的具体标准：例如，明确“冻结财产占企业最近一期经审计净资产比例超过X%（如5%）”“冻结核心经营账户导致连续3个月无法正常结算”“冻结资产涉及项目必需的专业设备或技术专利”等情形，确保条款具有可操作性，且始终围绕“履约能力”为核心。

二是建立履约能力实质审查机制。评标委员会在遇到供应商存在财产冻结情形时，不应简单套用条款，而应要求供应商提供财务报表、冻结裁定书、经营状况说明等材料，综合评估冻结对项目履约的影响。若供应商能证明冻结为临时措施、已提供担保解除冻结，或冻结财产占比极低不影响履约，应认定投标有效。

政府采购资格审查的本质是“筛选具备履约能力的供应商”，而非设置形式化门槛。唯有以“实质影响履约能力”为核心，细化条款标准、强化实质审查、完善复核机制，才能实现政府采购“合规高效、公平竞争”的目标，既保障采购人权益，也维护供应商合法竞争权，推动政府采购市场健康发展。