2025年3月1日，《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（下称“《规范》”）正式施行，从基本要求、方案编制、协议签订、运营实施、运营管理五个方面，明确了公共数据资源授权运营工作的决策流程、实施路径和管理要求。

Part.01 何为“资源”

《公共数据资源登记管理暂行办法》（下称“《办法》”）中明确了“公共数据资源”的定义，即“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合”。

对比国家数据局于2024年12月30日印发的《数据领域常用名词解释（第一批）》中对“公共数据”的定义，即“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据”可见，《办法》突出的特征是引入“资源”这个经济学概念，确定“数据资源”属于“经济资源”，是一种“社会资源”，可供人类开发利用，具有一定的使用价值。

资源主要分两大类，即自然资源和社会资源。自然资源是指自然界中人类可以直接获得用于生产和生活的资源，比如阳光、空气、水源、土地、森林、草原、动物、矿藏等，这些资源直接来源于自然环境。社会资源分为经济资源和非经济资源，而数据资源属于经济资源。

Part.02 何为“产生”

根据《数据安全法》第三条第二款规定：“数据处理，包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等”，《网络数据安全管理条例》第六十二条第二款规定：“网络数据处理活动，是指网络数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等活动”，其中，“收集”的法定数据处理行为应当对应公共数据处理行为中的“产生”。

对于广义的数据处理者而言，数据的收集是基于其“自主决定”的处理目的，通过其“自主决定”的处理方式的数据处理行为，然而，对于处理公共数据的各级党政机关、企事业单位，其处理目的和处理方式显然并非“自主决定”的，而是基于依法履职或提供公共服务而“被动产生”的，故而处理公共数据的各级党政机关、企事业单位也并非传统意义上的数据处理者，而是公共数据的持有者。

Part.03 “主体”是谁

《规范》第三条规定：“授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动”。

在提供公共服务过程中“持有”公共数据的企事业单位，仅享有相应的数据资源持有权，并不当然地享有相应的数据加工使用权、数据产品经营权。持有权是事实性的、不依赖于所有权源的、对某种物（包括有形或无形）通过一定的方式或手段有意识地控制或支配，因此不存在法律上的继承或转移。

作为政府部门数据服务提供商的企事业单位，也就无权出售在提供公共服务过程中“持有”的公共数据资源。

Part.04 何为“授权”

公共数据资源授权的法律性质属于“行政授权”，其本质是公权力的转移，强调职权法定和公共利益，不适用民事授权的意思自治原则。

同时，亦当注意公共数据资源授权之“行政授权”与“行政委托”的区分，行政授权是指行政主体（行政机关）依法将自己的行政职权的全部或者部门授给有关组织的行政行为，行政委托是指行政机关将其管辖权的一部分交由行政机关之外的组织或者个人，并以委托机关的名义行使行政职能。行政授权实质上产生行政权力转移的法律效果，被授权人实施具体行政行为以自己的名义进行，而且行为的效果归属于自己，相比行政委托，行政授权具有更强的独立性，不会丧失行政管理部门的自主权，也更能提高行政效率。

Part.05 如何“运营”

运营机构应当具备法人资格。《规范》第三条第三款规定：“运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织”，意味着公共数据资源授权运营的运营主体必须是《民法典》第57条规定的“法人组织”，排除了个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等非法人组织。

运营机构应当符合必备条件。《规范》第九条第三款规定，运营机构应当符合必备的“资金、管理、技术、服务、安全能力”条件。

运营不得超出授权范围。运营活动包括公共数据资源的治理与开发，数据产品的加工、数据技术的研发，禁止滥用市场支配地位垄断数据资源。

来源：微信公众号“于梦圆Lawyer”