2023年底，海关总署公布了《海关法》（修订草案征求意见稿）（以下简称“修订草案”），笔者当初阅读后，认为草案内容有较大优化空间，未提相关意见。时至今日，官方尚未公布进一步的修订稿，笔者在这个修订草案的基础上，参考相关执法实践、国际贸易环境和国际通行规则，围绕我国海关缉私体制、走私行为定义、主动披露制度和稽核查法律制度等四个方面，提出如下修改意见，旨在完善海关监管体系、优化营商环境和厘清相关部门的权责边界，供立法、执法和企业参考，欢迎批评指正。

关于海关缉私体制的问题

（一）草案存在的问题

修订草案第五条、第六条延续了2000年《海关法》的缉私体制规定，明确“海关总署设立侦查走私犯罪的公安机构”，“海关负责组织、协调、管理查缉走私工作”。上述规定，与当前缉私体制实际情况有些脱节，我们知道，经过最近几年的缉私体制改革，目前缉私局的人事权限、机构设置、业务管理等与2000年海关法的规定已经发生了重大变化，缉私人事权限、机构设置和部分业务管理，已归属公安部统一协调和管理，海关对组织、协调、管理查缉走私工作的实际职能已逐渐减弱；同时，海关行政处罚案件调查处理的主要工作仍由缉私部门负责，导致海关名义作出的行政处罚决定与缉私部门实施的调查职责，存在权责分离现象，对海关的行政执法产生了负面影响。作出行政处罚决定的机关不负责调查和审核，却要承担法律后果，而实施违法事实调查权的却不做处罚决定，不承担相关法律后果，违背了行政执法权责一致的基本原则。

所以，对修订草案第五条、第六条保持原海关法的表述，与缉私体制的改革成果是不一致的，也不符合当前执法实际，应当作出相应的修改，鉴于目前缉私体制改革尚未完成，上述两个条文建议做出如下修改。

（二）对草案的修改意见

删除草案第五条，对走私犯罪侦查机构作原则性规定，可以明确权责归属。修改后的条款为：“国家在公安部门设立走私犯罪侦查机构，负责走私犯罪等刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审工作，具体机构设置和管理办法由国务院根据执法需要另行规定”。或者“国家设立走私犯罪侦查机构，负责走私犯罪等刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审工作，具体机构设置和管理办法由国务院根据执法需要另行规定”。

修改草案第六条第一款，将“海关负责组织、协调、管理查缉走私工作”修改为“公安部负责组织、协调、管理查缉走私犯罪工作，海关依法配合开展海关监管环节的相关执法活动”。

并在草案第六章“法律责任”中新增条款：“海关行政处罚案件的调查、审理、决定，由海关稽查部门或指定职能部门统一负责，具体程序由海关总署另行制定。”

当然，如果目前查缉走私的工作是否由公安部组织、协调和管理，是否在公安部内部设立走私犯罪侦查机构，还没有确定，草案第五条、第六条可以直接删除，暂不规定，待查缉走私主管部门确定之后，由国务院发文明确也是可以的。

关于走私行为的定义

（一）草案存在的问题

修订草案第八十九条将“经过设立海关的地点伪瞒报涉税要素偷逃税款”与“绕越设关地偷运货物进出境偷逃税款”两类行为，统一界定为走私行为，未区分二者危害性的差异，都是走私行为，存在过罚不当、与国际规则脱节、与国内偷税行为处罚失衡等问题。具体而言：一是两类行为危害性不同，伪瞒报行为仅侵犯国家税收利益，而偷运行为既偷逃税款，又挑战海关监管底线，危害国家安全和对外贸易秩序；二是与国际通行规则不符，《内罗毕公约》及多数发达国家均将“走私”界定为“秘密偷运”，伪瞒报违法行为多数国家均将其作为贸易欺诈予以行政处罚；三是与国内逃税行为处罚方式不同，国内逃税违法行为可通过补税、罚款而免予刑事处罚，而海关伪瞒报偷逃税款达到一定数额即追究刑事责任，且刑期远高于国内的逃税罪，国内逃税罪最高刑期为7年，而走私普通货物罪的最高刑期为无期徒刑。

（二）对草案的修改意见

修订草案第八十九条，建议重新界定走私行为内涵，将伪瞒报涉税行为从走私行为中剥离。修改后条款为：“违反本法及有关法律、行政法规，有下列情形之一的，是走私行为：（一）【违禁品走私】运输、携带、寄递国家禁止或者限制进出境货物、物品进出境，逃避国家对外贸易管制禁止性或者限制性管理的；（二）【非设关地偷运走私】逃避海关监管，从沿海、沿边等未设立海关的地点，运输、携带依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的；（三）【脱离监管偷逃税走私】其他致使海关监管货物、物品脱离监管，偷逃应纳税款，或者逃避国家对外贸易管制禁止性、限制性管理的。”

同时，在草案第八十九条之后增设“贸易瞒骗行为”条款，明确贸易瞒骗行为的法律责任为：“【贸易瞒骗行为】违反海关法及其他法律、行政法规，经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报等方式逃避海关监管，运输、携带、寄递依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的，是贸易瞒骗行为。海关对贸易瞒骗行为，责令补缴偷逃税款及滞纳金，并处偷逃应纳税款5倍以下的罚款；情节严重的，可暂停相关企业报关资格。”

该条文应与《刑法》第一百五十三条衔接，建议将来同步修改《刑法》相关条款，将贸易瞒骗行为去罪化，仅以行政处罚追责；对绕越设关地偷运走私行为，保留现有刑事处罚规定，区分量刑标准。

如果立法机关认为目前贸易瞒骗行为完全去罪化的时机尚不成熟，可以借鉴《刑法》第二百零一条关于逃税罪的规定，保留走私普通货物罪的罪名，但将该违法行为予以行政处罚前置，如果当事人不愿意接受行政处罚并补缴税款，可直接追究刑事法律责任，但最高刑期可由原来的无期徒刑降为7年有期徒刑。

关于海关主动披露的法律制度

（一）现存问题

海关主动披露制度目前仅在《海关稽查条例》及海关总署相关公告中予以规定，法律层级较低，存在与上位法冲突、执行不规范等问题。具体问题如下：一是与《行政处罚法》第三十二条、第三十三条冲突，《行政处罚法》仅规定主动供述可从轻、减轻处罚，而海关公告规定主动披露大多数的涉税违规行为均可不予处罚，远远超出上位法授权范围；二是缺乏法律层面的系统与规范，执法主体、披露范围、处理标准、程序要求等不明确，导致实践中执行不一，影响制度公信力；三是制度覆盖面较窄，未明确主动披露的适用情形、例外情况及救济途径，难以充分发挥其引导企业合规的作用。

海关主动披露制度，作为近些年海关业务制度改革的突出成就之一，在海关法修订草案中没有任何体现，不免令人遗憾，建议在修订草案中增加海关主动披露法律制度的相关条款。

（二）修改意见

1、首先，主动披露制度要明确适用条件与例外情形，即“主动披露应当符合下列条件：（1）在海关发现违法行为前主动提出；（2）如实说明相关违法事实；（3）积极配合海关开展核查。

有下列情形之一的，不适用主动披露规定：（1）已被海关立案调查或侦查的；（2）因同一违法行为被海关给予行政处罚后再次违规的；（3）违法行为涉及走私犯罪的。”

2、其次，规范主动披露的处理程序与救济途径：“海关收到主动披露申请后，应当在法定期限内予以核查，作出处理决定并书面告知申请人。申请人对海关处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。”

3、再次，衔接《行政处罚法》相关规定，明确“不予处罚”的适用边界，将不予处罚限定为“情节轻微、未造成国家税收损失或不良影响”的主动披露行为，确保与上位法一致。

4、最后，在修改草案第四章“企业管理”中增设“主动披露”法律条款，明确制度定位与核心规则，其他内容可由海关总署发布规章或者公告予以明确。草案的具体法律条款增设如下：

“【主动披露】进出口企业、单位及相关主体，发现自身存在违反海关监管规定的行为，在海关发现前主动向海关披露，并如实提供相关违法事实并配合海关核查的，海关可以从轻、减轻或者不予行政处罚。具体披露范围、程序及处理标准，由海关总署另行制定。”

关于海关稽查、核查和调查的关系问题

（一）修订草案存在的问题

草案第十六条、第三十四条、第三十五条分别规定了海关调查、核查和稽查制度，但三者的执法权限、适用场景存在交叉重复，权责边界模糊，可能导致海关执法无所适从的问题。一是稽查与调查定位重叠，二者均针对涉嫌违法行为实施，执法权限基本一致（均有查阅、复制、询问、扣押和银行账户查询等权限，调查多了涉嫌走私人员的扣留权），其他无本质区别；二是核查制度不完善，草案仅原则性规定核查的适用场景，未明确核查的执法权限、主体、程序，导致核查行为缺乏法律授权，执法主体分散；三是三者的适用边界不清晰，未明确“日常监管核查、涉嫌违法稽查、走私犯罪调查”的区分标准，执法界限不清，海关人员到企业执法时，企业无法准确识别执法行为的性质。

（二）对修订草案的修改意见

1、整合稽查与调查制度，删除“海关调查”相关独立条款，将其职能并入海关稽查，明确稽查的统一执法地位。修改草案第三十五条，扩大稽查适用范围，涵盖原调查的涉嫌违法情形：“【海关稽查】对有违法嫌疑的企业、单位，应当实施稽查，监督其进出口活动的真实性和合法性。

海关实施稽查，经海关负责人批准，可以依法采取查阅、复制相关资料、检查涉案货物和场所、询问相关人员、查封扣押涉案财物、查询涉案账户等措施；对涉嫌走私犯罪的，应当依法移送公安部门处理。”

2、修改草案第十六条，删除“调查”相关表述，将其强制措施纳入稽查权限：“对有违反本法或者其他有关法律、行政法规嫌疑的，经海关负责人批准，海关在稽查过程中可以依法采取下列措施：（1）扣押违反本法或者其他有关法律、行政法规的进出境交通运输工具、运输设备、货物、物品，以及与其有牵连的资料；（2）查封违反本法或者其他有关法律、行政法规的进出境交通运输工具、运输设备、货物、物品，以及相关场所；（3）查询涉嫌违法单位、人员在金融机构的存款、汇款，以及在第三方支付机构的交易信息；（4）询问涉嫌违法单位的法定代表人、主要负责人和其他有关人员与进出口活动相关的情况和问题。”

3、完善海关核查制度，明确其监管属性与执法权限。修改草案第三十四条：“【海关核查】海关根据进出口货物以及与其直接有关的企业的风险水平，对相关企业实施核查，监督其进出口活动的真实性和合法性。

核查包括通关前、通关中、通关后的全流程验核，核查对象包括企业账册、贸易单证、生产场所、企业资质及进出口货物等。

海关实施核查，有权查阅、复制相关资料，检查货物和场所，询问相关人员，但不得采取查封、扣押、查询账户等强制措施。”

4、关于稽、核查制度，应当明确两者的适用边界与衔接机制，海关核查用于日常监管，排查企业合规风险，不针对具体违法嫌疑；海关稽查用于查处涉嫌违法违规行为，可采取强制措施；但涉嫌走私犯罪的，由海关稽查部门移送公安部门处理。海关核查中发现涉嫌违法线索的，应当及时移交稽查部门处理。

海关配套完善法规体系，建议将《海关稽查条例》与《海关行政处罚实施条例》合并为《海关行政处罚条例》，同步由海关总署制定《海关核查办法》，规范核查程序、主体及权限。

总结

笔者本次提出的四大法律制度问题修改意见，核心是解决《海关法》（修订草案征求意见稿）与当前执法实际脱节、权责不清、制度不完善等问题，兼顾合法性、合理性与可操作性。通过厘清缉私体制权责、区分走私与贸易瞒骗行为、确立主动披露法律地位、整合稽查核查调查职能，能够进一步完善海关监管法律体系，提升执法效率，平衡国家税收利益与企业合法权益，契合我国对外贸易高质量发展的需求，同时与国际通行规则接轨，为海关执法提供清晰的法律依据。

首发：微信公众号“老林说法”