关于PPP项目协议的性质，历来争议不断，存在民商事合同与行政协议之争。因PPP项目协议产生的争议，选择提起民事诉讼、行政诉讼或选择仲裁的均有。实践中，由于各管辖机关裁决观点不一，进一步增加了公众对PPP项目协议性质及纠纷管辖的理解难度。那么，该如何准确认识PPP项目协议的性质及如何准确选择纠纷管辖机关呢？以下本文具体分析。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第二条第五项明确规定符合该解释第一条规定的政府与社会资本合作协议属于人民法院应当受理的行政协议范围。《行政协议司法解释》第一条是对行政协议的定义，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的属于行政诉讼受案范围。根据前述规定，可见《行政协议司法解释》并未将所有的PPP项目协议定性为行政协议，而是规定只有属于该司法解释第一条的PPP项目协议才能归为行政协议。基于此，我们可将PPP项目协议分为两大类：一类是符合行政协议特征的PPP项目协议；另一类是不符合行政协议特征的PPP项目协议。前者属于行政协议范畴，后者则属于民商事合同。区分两者可以从以下三个方面判断:

第一，协议一方是否为行政机关或受行政机关委托订立合同的主体。于属于行政协议的PPP项目协议而言，签约一方属于行政机关或受行政机关委托订立合同的主体是其特征之一。实践中，行政机关委托其内设机构等订立合同的情形很常见。对于受行政机关委托订立合同的主体，其本身仅是受托方，订立合同的相应法律后果依法应由委托方承担。《行政诉讼法》第二十六条第五款亦规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”

第二，行政机关订立协议的目的是否为实现行政管理或者公共服务目标。于属于行政协议的PPP项目协议而言，行政机关为实现行政管理或者公共服务目标是其特征之一。换言之，如某行政机关订立PPP项目协议目的与行政机关实现行政管理或者公共服务目标等无关，例如以营利为目的，则该协议不能定性为行政协议。

第三，协议是否具有行政法上权利义务内容。于属于行政协议的PPP项目协议而言，协议需具有行政法上权利义务内容。如协议中并无行政法上权利义务内容，则该PPP项目协议不能定性为行政协议。至于何谓“行政法上权利义务内容”？法律及司法解释未进行规定，实务中也较难把握。但从行政协议本身具有的行政属性及属于不平等主体之间订立的角度出发，实务中可以从协议条款中是否体现出行政机关享有对合同履行的指导和监督权、享有单方强制变更或解除合同等行政优益权来综合分析。

基于以上对PPP项目协议性质的分析，对PPP项目协议纠纷管辖也可分为两类：

（一）符合行政协议特征的PPP项目协议纠纷管辖

根据《行政协议司法解释》前述规定，公民、法人或其他组织就符合行政协议特征的政府与社会资本合作协议提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。而根据《行政诉讼法》关于一般地域管辖的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。但是，需要注意的是，由于我国《行政诉讼法》仅规定公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益有权依照该法向人民法院提起诉讼，并未规定行政机关可以依据此法向公民、法人或其他组织提起诉讼。因此，在提起诉讼一方是行政机关的情形下，行政机关依法可提起民事诉讼，管辖法院亦应当按照民事诉讼相关法律规范确定。

（二）不符合行政协议特征的PPP项目协议纠纷管辖

不符合行政协议特征的PPP项目协议即属于一般的民商事合同。对此类协议管辖适用我国《民事诉讼法》等民事法律规范中关于民商事合同纠纷管辖的规定确定管辖机关即可。

对PPP项目协议性质及管辖，司法实务中，各法院裁判不一。以下举两例具体说明：

【案例1】

某游乐公司诉磐石市住房和城乡建设局政府与社会资本 合作协议行政赔偿案

【入库编号】

2024-12-3-020-005

【审理法院及案号】

吉林省长春铁路运输中级人民法院(2023)吉71行终264号

【裁判日期】

2023年12月18日

【案情简介】

2017年5月16日，某游乐公司与磐石市住房和城乡建设局（以下简称磐石住 建局）签订《磐石市某公园建设协议》，约定由某游乐公司负责投资修建公园 ，并对儿童游乐园有35年经营使用权利。2018年8月31日，磐石园林中心以实施 机构的名义出具《成交通知书》，确认某公园PPP建设项目中标、成交社会资本 为某游乐公司。2018年9月17日，某游乐公司与磐石住建局签订《磐石市某公园 建设项目PPP合同书》，约定项目合作期30年（其中建设期2年，运营期28年 ）。2020年7月4日，磐石住建局出具《关于某公园已完成工程量的说明》，某公园内已完成工程量合计221万元。2020年7月16日，磐石园林中心向某游乐公司作出《关于磐石市某公园PPP建设项目相关事宜的告知函》，载明终止项目合同，对于已经产生的工程量，双方可委托第三方机构对现场已完成工程量据实测算，磐石园林处可对合理部分予以结算。2021年12月29日，经磐石园林中心委托，吉林某评估公司作出《资产评估报告》。某游乐公司认为磐石住建局、 磐石园林中心单方违法解除涉案行政协议，诉至法院，要求判令磐石住建局、 磐石园林中心补偿其损失5081409元及利息。

【裁判观点】

本案中，原告请求权源于涉案《磐石市某公园建设项 目PPP合同书》，从该合同书的形式和内容看，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 （以下简称《行政协议司法解释》）第二条第五项规定的“政府与社会资本合作协议”，属于行政协议的范畴。同时，本案属于行政机关在行政协议的履行过程中，行使行政优益权，单方解除协议而产生的赔偿（补偿）争议。

【案例2】

**县住建局与**华实**有限公司、武汉华堂******有限公司不当得利纠纷案（非入库案例）

【审理法院及案号】湖北省浠水县人民法院（2023）鄂1125民初470号

【裁判时间】

2023-02-16

【案情简介】

**县住建局与武汉华堂公司签订《PPP项目合同》、与华实公司签订《继承**县乡镇污水处理厂(含污水收集管网)工程PPP项目的补充合同》后,并因履行上述两份合同引起的争议。后某县住建局以不当得利为由向法院提起民事诉讼，要求武汉华堂公司、华实公司共同连带返还原告多支付工程款49060355.3元。华实公司、武汉华堂公司在提交答辩状期间对管辖权提出异议，称根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政XX法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等法律、司法解释的规定,本案应移交由黄冈市中级人民法院管辖并由行政庭进行审理｡

【裁判观点】

本案当前的焦点问题为本案是属民事诉讼还是行政XX受理范围的问题｡ 2018年4月3日,**县住建局与被告武汉华堂公司、案外人**环保公司(后合同主体归属和变更为武汉华堂公司)签订的《PPP项目合同》及2018年7月22日,被告华实公司作为项目公司与**县住建局签订的《继承**县乡镇污水处理厂(含污水收集管网)工程PPP项目的补充合同》中对案涉12个乡镇13座污水处理厂、配套管网建设的融资、收益及双方责任、违约责任等事项的约定系作为平等民事主体的当事人之间权利义务关系的约定,**县住建局以履行该合同超付了建设工程费用主张返还为由向本院提起诉讼,本院作为民事案件受理不违反法律规定｡ 本案是典型的PPP模式合同,案涉合同的直接目的是在原、被告间合理分配风险,明确合同主体间的权利义务关系,本案争议只涉及工程建设费用,并不涉及建设项目完工后的经营管理及收费｡ 虽然合同的一方当事人为**县住建局,但合同相对人华实公司、武汉华堂公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治,并不受单方行政行为强制,合同内容包括了具体的权利义务及违约责任,均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意｡ 本案争议部分并不涉及行政审批或行政许可事项,合同涉及的相关污水处理费支付、污水管网服务费支付等行政审批其他内容,为合同履行行为之一,属于合同的组成部分,不能决定案涉合同的性质｡ 从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看,合同具有明显的民商事法律关系性质,应当定性为民商事合同,不属于《中华人民共和国行政XX法》第十二条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条规定的情形｡ 华实公司、武汉华堂公司主张本案合同为行政合同及不能作为民事案件受理,该案属于行政XX为由提出管辖权异议没有法律依据,对其请求应予以驳回｡

（二）案例分析

以上两个案例中法院对PPP项目协议性质有不同的理解，进而对该类协议纠纷管辖作出了不同的裁决结果。笔者更倾向认同案例1中法院的裁判观点。案例2的特殊性在于该类诉讼属于“官告民”。囿于现行《行政诉讼法》只规定了公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼，故实践中行政机关并无法通过行政诉讼向公民、法人或其他组织提起诉讼，只能选择民事诉讼。但行政机关选择民事诉讼处理，并不代表案件涉及的PPP项目协议就属于民商事合同，也不代表公民、法人或其他组织不可基于该PPP项目协议向行政机关提起行政诉讼。 在PPP项目协议符合行政协议特点的情形下，即应当按照行政协议对待。

2024年《政府报告》中提出要“实施政府和社会资本合作新机制”，相信未来政府和社会资本合作（PPP）项目将会进一步推进。对此类PPP项目协议性质和纠纷管辖的准确把握，不仅有利于双方友好洽谈合作方案，也有利于妥善解决双方在履行协议过程中产生的争议。作为行政机关一方，无论PPP项目协议性质及管辖最终如何认定，应当更严格遵守诚实信用原则、主动履约。即便基于公共利益需要等必须变更或解除协议等，亦应建立在自身不存在违约行为的基础上。否则，由此给协议相对方造成损失的，将承担相应的赔偿责任。